Yazı Boyutu : Yazıyı Küçült Yazuyu Büyüt
Mehmet Akif Umay
Mehmet Akif Umay
DÜZENLEME ORTAKLIK PAYININ KULLANILMASINA İLİŞKİN İMAR KANUNUNDA HÜKÜM ALTINA ALINAN DÜZENLEMELER
17 Ağustos 2010 Salı 10:45

M. Akif Umay

Milli Emlak Genel Müdürlüğü Daire Başkanı

 

  DÜZENLEME ORTAKLIK PAYININ KULLANILMASINA İLİŞKİN İMAR KANUNUNDA HÜKÜM ALTINA ALINAN DÜZENLEMELER

 

I- Giriş

Ülkemizde son dört yıldır gündemde bulunan yeniden yapılanma, kamu yönetimi reformu, mevcut mevzuatın Avrupa Birliği normlarına uyumlaştırılmasına yönelik olarak sürdürülen kanunlaştırma faaliyetleri bağlamında yürürlüğe konulan   3.12.2003 tarih ve 5006 sayılı “İmar Kanunu İle İmar Ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler Ve 6785 Sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanunun” 1. maddesi ile 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesinde bahsedilen düzenleme ortaklık payının oranı ve bu payın değerlendirileceği alanlarda değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişiklik ile sürekli kaynak sorunu yaşayan yerel yönetimlerin bu problemlerine bir nebze de olsa çözüm getirilmek amaçlanmıştır. Bu yazıda önce arazi ve arsa düzenlemesinin ülkemizdeki tarihçesi ile bu düzenlemenin anayasaya aykırı olup olmadığı hususlarına değinilecek, ardından yapılan açıklamalar doğrultusunda İmar Kanununda yapılan değişiklikler tartışılacaktır.

II-   Ülkemizde Arazi ve Arsa Düzenlenmesine Yönelik Yapılan Yasal Düzenlemeler

Şehirleşmenin artması ile gündeme gelen planlama çalışmaları ve bu bağlamda da Osmanlı Devletinden günümüze arazi ve arsa düzenlemesine ilişkin doğrudan veya dolaylı olarak hükümler içeren kanuni düzenlemelere aşağıda yer verilmiştir.

1864 tarihli “Turuk ve Ebniye Nizamnamesi (Yollar ve Yapılar Tüzüğü)” sokakların genişletilmesi için alınacak yerlerin, sahipleri tarafından belediyeye parasız olarak terk edilmesi esasını getirmiş, ancak yeniden sokak açılması durumunda bedeli verilmedikçe, malikin tasarruf haklarının ihlal edilemeyeceğini   belirtmiştir.

1882 tarihli Ebniye Kanununda, çevresi yol ile sınırlı adaların ve mahallelerin tamamının ya da 10 haneden çoğunun yanması halinde buraların yeniden ve tarla gibi bölünmesi öngörülmüştür. Bu amaçla her arsa kare ya da dikdörtgen biçimine sokularak gerekli düzenlemeden sonra eski değeri de göz önünde bulundurularak önceki sahiplerine verilecek, yolların genişletilmesi amacıyla toprak sahiplerinden arsalarının dörtte birini geçmeyecek bir miktarının karşılıksız olarak alınabilmesi öngörülmüştür. Ebniye Kanununda 1925 yılında 642 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikle belediye sınırları içinde bulunan 150’den fazla yapının yanmış olduğu mahalleler ile bunların bitişiğindeki bostan, bağ, bahçe ve arsa gibi yerlerin “tarla” sayılarak hamur kuralı gereğince yeniden düzenlenmelerine imkân sağlanmıştır.

 1928 yılında çıkarılan 1351 sayılı “Ankara Şehri İmar Müdüriyeti Teşkilat ve Vazifesine Dair Kanun” ile Ankara İmar Müdürlüğüne imar planı sınırları içindeki topraklar üzerinde birleştirme, ayırma ve %15 eksiği ile dağıtma yetkisi verilmiştir. 1933 yılında kentlerin planlama çalışmasını düzenleyen 2290 sayılı “Belediye Yapı ve Yollar Kanunu” yürürlüğe konulmuştur. Kanun ile her türlü arsaların plan gereklerine göre belediyelerce bölünmesi, birleştirilmesi sırasında %15’lik bir eksikle dağıtılması yetkisi Ankara dışındaki belediyelere de verilmiştir.

1956 yılında çıkarılan 6785 sayılı “İmar Kanunu” ile “Belediye Yapı ve Yollar Kanunu” yürürlükten kaldırılmıştır. 6785 sayılı İmar Kanununun 42. maddesinde, “İmar ve yol istikamet planları hududu içindeki binalı ve binasız gayrimenkullerin, plana uygun şekilde inşaata elverişli hale getirilmesi için gayrimenkul sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın birbirleriyle ve yol fazlası ile veya sair belediye, amme hükmi şahısları ile amme müesseselerine ait yerlerle birleştirilerek, plan icaplarına göre; müstakil veya şuyulu olarak parsellere ayırmaya ve bu yerleri yüzde yirmi beşe kadar noksanı ile sahiplerine dağıtmaya Belediyeler salahiyetlidir.” hükmü yer almıştır. Anılan maddedeki “taşınmaz malın gerçek karşılığı verilmeksizin yüzde yirmi beşe kadar noksanı ile sahiplerine dağıtılabileceğine” ilişkin hükmün Anayasanın (1961 Anayasası) kamulaştırmayı düzenleyen 38. maddesine aykırılığı nedeniyle Anayasa Mahkemesinin 22.11.1963 tarih, 1963/65 E, 1963/278 K, sayılı kararıyla iptal edilmesi üzerine, söz konusu madde 11.7.1972 tarih ve 1605 sayılı Kanunla yeniden düzenlenmiş, belediyelerin taşınmazları noksan dağıtma yetkisini içeren kuralı yerine “düzenleme ortaklık payı” ilkesi getirilerek iptal nedeniyle ortaya çıkan boşluk doldurulmuştur.

Yeni düzenleme ile belediyelerce imar hududu içinde düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar alanın düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı olarak yüzde yirmi beşine kadar noksanı ile ilgililere dağıtmaya Belediyelerin yetkili olduğu” öngörülmüş ve esasları gösterilmiştir.   3.5.1985 tarihinde 6785 sayılı İmar Kanununu yürürlükten kaldıran 3194 sayılı yeni İmar Kanunu, yürürlüğe konulmuştur. 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi, yürürlükten kaldırılan 6785 sayılı Yasanın 42. maddesi yerine kimi düzenlemeler getirmiş ve “Düzenleme ortaklık payı” ile ilgili kuralları kapsamıştır. Önceki Kanunda düzenleme ortaklık payı olarak alınabilecek azami miktar %25 iken 3194 sayılı Kanun ile bu oran %35’e çıkarılmıştır. İbadethane ve karakol alanları düzenleme ortaklık payı kapsamında değil iken 3194 sayılı Kanun ile düzenleme ortaklık payı kapsamı içine alınmış ve uygulama sırasında düzenleme ortaklık payının alınması mümkün olmayan hallerde, düzenleme ortaklık payının bedele dönüştürülmesi esası getirilmiştir.

24.2.1984 tarih ve 2981 sayılı İmar Affı Kanununun 3290 sayılı Kanun ile değişik 18/c maddesi, gecekondu ve imar mevzuatına aykırı yapıların oluşturduğu alanlarda, ıslah imar planlarının uygulanması sırasında arsaların %35’ine kadar düzenleme ortaklık payı alınabileceğini öngörmüştür. 3.12.2003 tarih ve 5006 sayılı Kanunun 1. maddesi ile İmar Kanununun “Arazi Ve Arsa Düzenlemesi” başlıklı 18. maddesinde değişiklik yapılarak, düzenleme ortaklık payı olarak alınabilecek azami miktar %35’den %40’a çıkartılmış [1] ve bu payların değerlendirilebileceği alanlar arasına Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları [2] da eklenmiştir.  

 

III- Arazi ve Arsa Düzenlemesinin 1982 Anayasası Karşısındaki Durumu

Roma Hukuk sisteminden itibaren mülkiyet hakkının kutsiyetinden bahisle 3194 sayılı İmar Kanununun arazi ve arsa düzenlemesine ilişkin 18. maddesinin Anayasanın kamulaştırmayı düzenleyen 46. maddesine aykırı olduğu iddiasıyla iptali talep edilmiş ancak bu talep Anayasa Mahkemesinin 21.6.1990 tarih, 1990/7 E, 1990/11 K, sayılı kararı ile reddedilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin kararının daha iyi anlaşılabilmesi amacıyla, Anayasanın ilgili maddelerine aşağıda yer verilmiştir.  

“Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması

Madde13-Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”

“Mülkiyet hakkı

Madde 35- Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.

Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.“

“Kamulaştırma

Madde 46- Devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.

...”

Anayasa Mahkemesi 21.6.1990 tarihli kararında;

“İtiraz konusu kuralın, yerleşim birimlerinin iyileştirilmesi sonucunda ulaşmasını öngördüğü düzeyin, toplum yaşamı yönünden önem taşıyan kamu yararı, kamu düzeni ve hukuk devleti kurumlarının iyi işlemesi ve sosyal yarar sağlama, ekonomik ve sosyal dengeyi eşitlik ilkesi gereği oluşturma gibi haklı ve doğru bir amaca yönelik bulunması karşısında, içeriği bakımından mülkiyet hakkının özüne dokunmadığının, Anayasanın özüne ve sözüne uygun türde kamulaştırma dışında kendine özgü bir sınırlama getirdiğinin kabulü gerekir.

Bu bakımdan, yapı yapma dahil, kendisine tahsis edilen ve denkliği gözetilen taşınmaz üzerinde tasarrufta bulunan hakkını kullanabilen malikin kamulaştırma dışındaki uygulama ile mülkiyet hakkının özüne dokunulduğundan söz edilemeyeceği için dava konusu kuralla getirilen sınırlamanın demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olduğu da düşünülemez.

Esasen itiraz konusu kural, arazi ve arsa düzenlemesi sonucu taşınmazın esas yüzölçümünden düşülen “düzenleme ortaklık payı”nın, bir kamu hizmeti nedeniyle artan değeri karşılığında, düzenlemeye tabi tutulan bölgenin gereksinimi olan hizmet ve tesisler için kullanılmasını öngörmektedir. Amaç dışında kullanılması durumunda ilgililerin her zaman yasal yollara başvurma hakları vardır.

İptali istenilen kuralla yönetim, kamulaştırma dışında kişinin mülkiyet hakkını yasayla sınırlandırırken, işlem konusu taşınmazdan düzenleme ortaklık payı” olarak ayrılan yerleri, şehirleşme için gerekli olan genel hizmetlerde kullanmaya yetkili kılınmıştır. Öngörülen koşullarla yönetimin bu yetkisini kötüye kullanması önlenmek istenmiştir.

Bu bakımdan, kamu yararı nedeniyle ve dengeli biçimde sınırlama sonucu, değerlenen yeni yerinde yapılanma hakkını kullanabilecek olan malikin mülkiyet hakkının özüne dokunulduğundan söz edilemeyeceğinden itiraz konusu kuralın, mülkiyet hakkını Anayasanın 13. maddesinin ikinci fıkrasına uygun biçimde sınırladığı kabul edilmelidir.

Böylece, İmar Yasası ile öngörülen uygulamanın temel işlev amacı şehirlerin fiziksel konumunda süregelen çarpık, düzensiz, sağlıksız yapılanmaları önlemek; sağlıklı uygar ve çağdaş kentleşme koşullarını geçekleştirmek olduğu ve söz konusu etkinliklerde kamu hizmeti ve dolayısıyla kamu yararı ön planda yer aldığına göre mülkiyet hakkının yasa ile sınırlanmasına olanak tanıyan kuralların varlığından kuşku duyulmaması gerekir.

Anayasa Mahkemesi’nin kimi kararlarında belirtildiği gibi, yasayla yapılan kısıtlamanın topluma sağlayacağı yarar, kişilerin uğrayacağı zarara göre ağır bastığından, burada kamu yararının varlığını kabul etmek gerekir. Sosyal nitelik taşıyan mülkiyet hakkının toplum ve toplum yararı ile doğrudan ve yakından ilgili olması karşısında bu konuda da bireyle toplum yararının karşılaştığı durumlarda toplum yararının üstün tutulması doğaldır.

İtiraz konusu kural ile, kadastral parsellerin imar parseline dönüştürülmesinden sonra belediye tarafından kamu hizmeti yapılırken, hizmet karşılığı, yine o yere getirilecek hizmet için malikin taşınmazdan belli bir miktarın düzenleme ortaklık payı olarak alınması yetkisinin, karşılık ödenmeden yapılan bir kamulaştırma olarak nitelendirilmek olanaksızdır. Bu nedenle yönetimin kamulaştırmasız el atmada bulunduğundan söz edilemez.

Arsa sahiplerinin, belediyeye, otopark yerleri, park yerleri ve diğer kamu tesisleri için arsa yardımında bulunmaları, konut yapımına tahsis edilmiş arsalardan yeter miktarın, sahiplerince, araba park yeri olarak belediyeye intikal ettirilmesi birçok ülkede uygulanmaktadır.

Uygulanan arazi ve arsa düzenlemesinde bir kısım alanın   düzenleme ortaklık payı” olarak alınması işlemi; belediyenin yaptığı kamu hizmeti karşılığında, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 16., 86., 87., 88. Maddeleri gereği alınan değerlendirme resmi (şerefiye), yol yapı harcamalarına yararlananların katılma payı gibi, kendisine özgü dengeli bir değerlendirme niteliğindedir.

Diğer taraftan 2464 sayılı Yasanın 97. maddesinde de, belediyelerin anılan Yasada harç ve katılma payı konusu yapılmayan her türlü hizmet için ücret almaya yetkili oldukları kabul edilmiştir.

Yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre koşullarına uygun olmasını sağlamak amacıyla düzenlenmiş olan İmar Yasası’nın dava konusu 18. maddesinin ikinci fıkrası, belediyeye düzenlemeye bağlı tutulan taşınmaz maliklerinden, götürülen hizmetten dolayı bir karşılık alma yetkisi vermektedir. Düzenlemeden önceki taşınmazına karşılık olarak verilen taşınmaz da malikin tasarrufuna özgülendiğinden, uygulamaya esas hükümlerin Anayasaya   aykırılığı söz konusu değildir.

Açıklanan nedenlerle itiraz konusu hükmün, belediyeler yönünden” Anayasanın 46. maddesine ve diğer kurallarına aykırı bir yönü bulunmadığından iptal isteminin reddine karar verilmelidir.” denilmiştir.

IV- 5006 Sayılı Kanun ile Yapılan Değişiklik

İmar Kanununun 18. maddesinde bahsedilen Arazi ve Arsa Düzenlemesi, İmar planlarının uygulanması için isteğe bağlı uygulamaların yetersiz kalması ve kamulaştırma işleminin büyük parasal yük getirmesi nedeniyle, belediyelerce sıkça başvurulan bir uygulamadır.

Arazi ve arsa düzenlemesi ile yerleşim yerlerinin kamu hizmet ve tesis alanları ile yeşil alan ihtiyacını karşılamak amacıyla düzenlemeye giren taşınmazların belirli bir oranına isabet eden miktarı düzenleme ortaklık payı olarak kesilmektedir.

Cumhuriyet tarihi boyunca, düzenleme ortaklık payı veya bu adla olmasa bile bu nitelikte olup, düzenlemeye giren taşınmazların yüzölçümlerinden yapılan kesintilerin üst sınırının sürekli bir biçimde artış gösterdiği görülmüştür. Son olarak 5006 sayılı Kanun ile bu oran %40’a çıkartılmıştır.

Düzenleme ortaklık payının üst sınırının belirlenmesinde somut bir ölçü bulunmamaktadır. Ancak ülkemizde yaşanan hızlı nüfus artışı ve kentleşme, kent halkının ihtiyaç duyduğu kamu hizmet ve tesis alanları ile yeşil alan ihtiyacını artırmıştır. Bunun sonucu olarak %35’lik dop oranının yetersiz kaldığı görülmektedir. Her ne kadar düzenleme sahasında umumi hizmetlere ayrılan alanların yüzölçümünün düzenlemeye giren alan toplamının %35’inden daha fazla çıkması halinde yapılacaklar “İmar Kanununun 18. Madde Yönetmeliğinin” 32. maddesinde belirtilmiş ise de sonuçta bu pay düzenlemeye tabi tutulan bölgenin gereksinimi için kullanılacaktır. Bu nedenle, düzenlemenin külfetine en fazla katlanması gerekenler taşınmaz sahipleridir. Ayrıca, düzenleme ortaklık payı, düzenlemeye giren taşınmazların düzenleme nedeniyle artan değerlerinin karşılığı olarak da düşünülebilir.    

Düzenleme ortaklık payı düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumî hizmetler ve bu hizmetlerle ilgili tesisler için kullanılmaktaydı. İnsanların en önemli ihtiyaçlarından olan eğitim ihtiyacının dop kapsamına alınmamış olması büyük bir eksiklikti. Ülkemizin artan okul ihtiyacı da düşünülerek 5006 sayılı Kanunla düzenleme ortaklık payının değerlendirileceği alanlar arasına Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve orta öğretim kurumları da eklenmiştir.

V- Sonuç

Yazının giriş kısmın dada vurguladığımız üzere gerek Avrupa Birliği normlarına uyum çalışmaları ve gerekse de yerel yönetimlere yeni kaynak sağlanmasına yönelik faaliyetler bağlamında 5006 sayılı Kanun ile düzenleme ortaklık payına ilişkin yapılan değişikliklerin sağlıklı kentleşme ve kent halkının ihtiyaçlarının karşılanması yönlerinden olumlu olduğu aşikârdır. Konuyu taşınmaz mal sahipleri açısından değerlendirdiğimizde yapılan değişikliğin bu kesimin aleyhine bir düzenleme olduğu gibi görünse de unutmamak gerekir ki bu mal sahipleri de toplumun birer öğeleridir ve sağlıklı kent yaşamına katkı sağladıkları düşüncesi bu kesimin katlandığı külfeti   madden olmasa bile manevi olarak azaltacaktır.

 

Yararlanılan Kaynaklar:

1-       Halil KALABALIK, İmar Hukuku Dersleri,

2-       Ruşen KELEŞ, Kentleşme Politikası,  

 


 

[1] İmar Kanunu md. 18/2; “Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düşülebilir. Ancak bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkını geçemez.”

 

[2] İmar Kanunu md. 18/3; “ Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tâbi tutulan yerlerin ihtiyacı olan Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumî hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz.”

Bu köşe yazısı toplam 8650 defa okundu.
Bu içeriğe ait yorum yok. İlk ekleyen siz olmak ister misiniz?
Yazarın Diğer Yazıları
ŞEHİR HABERLERİ
YAZARLAR
ALINTI YAZARLAR
ÇOK OKUNAN HABERLER
ANKET
Yenilenen web sitemizi nasıl buldunuz ?
Çok Güzel
Güzel
İdare Eder
Kötü
Anket Sonuçları

Sitene Ekle   |   Reklam   |   Künye   |   RSS
Copyright © 2018 Yerel Yönetim Haberleri. Tüm Hakları Saklıdır.
Yazılım & Tasarım : Mahmut ÖZDEMİR